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Per una rifondazione costituzionale dell’Unione

Luigi Ferrajoli 07/07/2016 –

1. L’assurda architettura dell’Unione Europea: una federazione in senso giuridico senza unità politica né democrazia 

Stiamo assistendo al fallimento di quella che è stata la più straordinaria e promettente innovazione istituzionale del secolo scorso: il progetto di integrazione europea. Questo fallimento è in realtà un suicidio, dato che è stato provocato in gran parte dalle politiche autolesioniste dell’Unione Europea. (…).

Per comprendere le ragioni di questo fallimento-suicidio occorre muovere da un dato solitamente misconosciuto. Di solito si lamenta la mancata integrazione istituzionale dell’Europa: il fatto che l’Unione Europea, benché politicamente integrata, non sia ancora, sul piano giuridico e istituzionale, una vera federazione. Io penso invece che questa tesi vada ribaltata. L’attuale ordinamento europeo ha già, a mio parere, i tratti giuridici e istituzionali che sono caratteristici di un ordinamento federale. Sul piano politico, invece, esso è ancora una confederazione, difettando di unità politica, sia al vertice che alla base, nonché dei tratti distintivi della democrazia, sia dei requisiti della sua dimensione rappresentativa o formale che di quelli della sua dimensione costituzionale o sostanziale. È a questo assurdo assetto istituzionale che deve farsi risalire gran parte delle cause della crisi in atto. (…).

Tutti noi europei (…) siamo in gran parte governati dalle istituzioni comunitarie dell’Unione Europea. Il fenomeno è a tal punto avanzato che la maggior parte delle nostre leggi sono, direttamente o indirettamente, di origine europea. Gli Stati membri dell’Unione si sono quindi privati di una parte rilevante della loro sovranità: non solo della sovranità economica e monetaria (…),ma anche, a causa dei condizionamenti economici imposti alle politiche di spesa dagli organi dell’Unione, della loro sovranità in tema di politiche sociali, previdenziali e del lavoro. La vicenda greca è sotto questi aspetti esemplare: il potere dell’Unione Europea è di fatto a tal punto incisivo e penetrante nella vita dei popoli europei che le misure economiche da essa imposte hanno distrutto l’economia della Grecia e hanno annullato tutte le politiche progettate dai suoi governi democraticamente eletti.

Ciò che tuttavia contrassegna questo strano ordinamento europeo è il fatto che esso è una federazione sul piano giuridico ma è ben lontana dall’esserlo sul piano politico, difettando, su questo piano, sia di unità che di democrazia. È questo il vero, gravissimo problema, che rischia oggi di provocare il crollo dell’Unione: la mancanza di unità politica e di democrazia. Gli organi comunitari dell’Unione dotati di maggiori poteri di governo – la Commissione e il Consiglio europeo dei capi di Stato o di governo dei Paesi membri dell’Unione – non sono stati né democratizzati politicamente, attraverso l’investitura popolare e rappresentativa, né esposti a forme di responsabilità politica, né sottoposti effettivamente a limiti e vincoli costituzionali a garanzia dell’uguaglianza e dei diritti fondamentali di tutti i cittadini europei, pur stabiliti nelle costituzioni nazionali e nella stessa Carta dei diritti fondamentali dell’Unione. Al venir meno delle sovranità nazionali dei singoli Stati non hanno corrisposto né l’affermazione di una sovranità politica dell’Unione, né l’istituzione di un governo politico europeo in grado di supplire all’indebolimento dei governi nazionali. Non esiste, infatti, un governo europeo politicamente rappresentativo dell’insieme dei cittadini europei e finalizzato alla cura degli interessi generali dell’Unione. (…). I risultati sono stati tre, destinati ad aggravarsi e tutti disastrosi, senza un’inversione di rotta, per il futuro dell’Unione e delle nostre stesse democrazie nazionali.

L’Unione Europea non persegue un bene comune europeo

Il primo risultato è stato la mancata formazione di una sfera pubblica dell’Unione e lo sviluppo di politiche europee informate, volta a volta, non già a un interesse generale dell’Europa, bensì agli interessi degli Stati membri, inevitabilmente in competizione tra loro. (…). Nonostante la struttura federale dell’Unione e l’immediata operatività delle sue decisioni in tutto il suo territorio, il Consiglio europeo è infatti un organismo intergovernativo i cui membri difendono ciascuno gli interessi degli Stati da essi rappresentati, tra loro inevitabilmente in conflitto; con l’ovvio risultato che nella competizione tra Stati membri sono destinati a prevalere gli interessi degli Stati più forti. All’origine di questa ambivalenza è stata l’istituzione stessa di un mercato e poi di una moneta comuni ai 19 Paesi dell’Eurozona non accompagnata dalla creazione di un governo comune dell’economia. (…). Proprio perché non esiste una sfera pubblica comune (…) l’unica garanzia che in effetti gli Stati hanno voluto e saputo concepire per tutelare le loro imprese dalla concorrenza straniera è stata la regola, pattuita nei Trattati, di un radicale passo indietro dei governi nazionali nelle relazioni economiche e sociali: da un lato il divieto per gli Stati membri di falsare la concorrenza a danno delle imprese degli altri Stati con interventi – agevolazioni fiscali, sussidi o aiuti di altro tipo – a sostegno delle loro imprese in difficoltà, anche a costo di provocare fallimenti e disoccupazione; dall’altro l’obbligo altrettanto rigido degli Stati membri di pareggiare i loro bilanci e di pagare i debiti pubblici, anche a costo di ridurre le garanzie dei diritti sociali, o peggio di privatizzare e consegnare alla logica del mercato le relative funzioni di garanzia come la scuola, la sanità, la previdenza e l’assistenza.

Lo smantellamento dello Stato sociale nei singoli Stati

Di qui il secondo e ancor più grave risultato della mancanza di una sovranità politica dell’Unione e di una sfera pubblica europea informata all’interesse generale dell’Europa intera: la neutralizzazione delle sfere pubbliche nazionali e lo smantellamento dei diversi sistemi di welfare. Il costo pagato dagli Stati membri al Mercato comune europeo è stato infatti l’abdicazione sia al loro ruolo di intervento nell’economia, sia a quello di garanzia dei diritti sociali dei loro cittadini: in breve uno snaturamento della tradizionale identità delle democrazie europee. È in questa perdita di poteri politici – di funzioni di governo in materia economica e di funzioni di garanzia in materia sociale – non compensata da un loro trasferimento a una sfera pubblica comunitaria che consiste il vero deficit di democrazia dell’Unione: un deficit e un costo che sono stati enormemente aggravati dalla crisi economica di questi anni, che del resto hanno contribuito ad aggravare dato che essa avrebbe richiesto il massimo intervento delle funzioni pubbliche (…). Ai passi indietro degli Stati e della sfera pubblica hanno invece corrisposto altrettanti passi avanti dei mercati. (…). È questo il prezzo altissimo che stiamo pagando a questo singolare federalismo privo di unità politica: il libero spazio lasciato ai poteri dei mercati, la demolizione dei sistemi di welfare e del diritto del lavoro edificati in Europa nei primi decenni del dopoguerra, l’esplosione nei Paesi più deboli di una questione sociale gravissima, la crescita delle disuguaglianze economiche e delle disparità nei diritti sociali, garantiti solo nei Paesi ricchi, e perfino nei diritti politici, essendo evidente che il voto in Germania pesa assai più del voto in Grecia o in Italia (…).

Il sogno dell’Europa si è trasformato in incubo

Ne è seguito un terzo, gravissimo risultato: il crollo, a livello di massa, dello spirito pubblico comunitario e del sentimento di unità delle popolazioni europee. Giacché l’unità di un popolo, nel solo senso in cui merita di essere perseguita, risiede essenzialmente nell’uguaglianza nei diritti, affermata del resto, quale fondamento dell’Unione, nella Carta europea dei diritti fondamentali. (…). Oggi quel senso di appartenenza è svanito, l’Europa viene avvertita come un’entità ostile da una parte crescente della sua popolazione e il sogno europeo, proprio nei Paesi del Sud Europa come la Grecia, la Spagna e l’Italia che in passato sono stati i più europeisti, si è trasformato in un incubo. Di qui il facile successo di chi cavalca la rabbia e la delusione all’insegna dell’antieuropeismo. Ma un anti-europeismo demagogico di segno opposto si è prodotto anche nei Paesi creditori del Nord, le cui opinioni pubbliche sono state mobilitate all’insegna di un opposto vittimismo, sia pure in larga parte infondato: il rifiuto di pagare i costi prodotti dall’insolvenza dei Paesi debitori del Sud. Di qui la lunga stagione di tensioni e conflitti tra i Paesi europei che si sono manifestati in recriminazioni reciproche sempre più aggressive e che stanno risvegliando vecchi nazionalismi, accomunati soltanto dall’avversione all’Unione.

(…). Si capisce allora come questa disgregazione dell’Unione Europea, e più ancora dell’Eurozona, sia dovuta alla sua abnorme ambivalenza istituzionale (…): la creazione (…) di un’Europa economica prima e senza l’Europa politica e l’Europa sociale. Venuta meno la sovranità politica degli Stati, si è a questa sostituita, in mancanza di una sovranità politica europea, la sovranità – anonima, invisibile e irresponsabile – dei mercati, ai cui dettami la politica europea si è di fatto subordinata. Ne è seguito un massiccio trasferimento di poteri dalla sfera pubblica a quella privata. (…).

2. Il capovolgimento della gerarchia democratica dei poteri e la crisi dell’identità dell’Unione Europea

(…). Si è in questo modo prodotto un capovolgimento di quella che chiamerò la gerarchia democratica dei poteri: la quale vorrebbe al vertice, o se si preferisce alla base, i poteri delle forze sociali mediate dai partiti politici, poi i poteri politici che delle forze sociali dovrebbero essere rappresentativi nella sfera pubblica e infine i poteri economici e finanziari che dai poteri pubblici dovrebbero essere regolati e controllati a garanzia dei diritti e degli interessi di tutti. Oggi, al contrario, il primato del mercato sulla politica e della politica sulla società è stato provocato dalla smobilitazione sociale dei partiti, apertamente perseguita in questi anni dai loro gruppi dirigenti. (…).

A questa ristrutturazione in senso antidemocratico del sistema dei poteri che si sta producendo in tutta l’Europa, concorrono infine altri fattori, che vanno al di là della vicenda europea. Un primo fattore è l’asimmetria tra il carattere globale dell’economia e della finanza, determinato soprattutto dalla liberalizzazione della circolazione dei capitali, e i confini ancora prevalentemente statali sia del diritto che della politica. Sul piano giuridico e politico, la globalizzazione si manifesta infatti come un vuoto di diritto pubblico colmato da un pieno di diritto privato. Ed è chiaro che, in assenza di una sfera pubblica alla loro altezza, i poteri economici e finanziari si sviluppano come poteri selvaggi, non più regolati dagli ordinamenti statali, ma al contrario in grado di condizionare le politiche degli Stati. Anche sotto questo aspetto, il rapporto tra Stato e mercato si è ribaltato: non sono più gli Stati che garantiscono la concorrenza tra le imprese, ma sono le grandi imprese che mettono in concorrenza gli Stati privilegiando, per i loro investimenti, i Paesi nei quali possono più facilmente sfruttare il lavoro, pagare meno imposte, inquinare l’ambiente e magari corrompere i governi.

Il secondo fattore non meno decisivo di questo ribaltamento della gerarchia democratica dei poteri è di carattere culturale. Consiste nel potente sostegno ad esso prestato, negli anni della proclamata “fine delle ideologie”, dall’ideologia liberista, cui ha corrisposto la totale abdicazione culturale delle sinistre e il loro contagio alla religione del mercato. È chiaro che la subalternità della politica alle ragioni del mercato, sulla base dell’idea che a tali ragioni non esistono alternative, ne ha prodotto lo snaturamento, o peggio la scomparsa, quanto meno nel suo senso tradizionale. E questa scomparsa ha pesato soprattutto sulla sinistra, omologata alla destra o comunque neutralizzata nelle sue istanze di trasformazione. Giacché il senso della politica progressista è la riduzione delle disuguaglianze, la garanzia dei diritti sociali, la tutela dei più deboli e perciò la cura degli interessi generali. Tutte queste finalità sono state sostituite (…) dalla competizione fine a se stessa, che ha ridotto la politica a una pura lotta di fazioni per la conquista del potere attraverso la persuasione pubblicitaria, secondo appunto la logica del mercato, dell’elettorato cosiddetto “centrista” o “moderato”, che altro non è che il più spoliticizzato, il più disinformato e il più disinteressato. (…).

Si capisce come il risultato di simili processi sia stato una crisi radicale dell’identità dell’Europa. L’Europa sta negando se stessa. Non è più l’Europa civile e sociale dei diritti e della solidarietà che fino a pochi anni fa rappresentava un modello per i progressisti di tutto il mondo, ma un’Europa divisa, disuguale e depressa, debilitata politicamente e moralmente, avvertita come ostile da parti crescenti delle popolazioni, nuovamente in preda agli egoismi nazionali, alle pretese egemoniche, ai populismi xenofobi, alle rivalità, alle recriminazioni, ai risentimenti, ai rancori e alle diffidenze reciproche.

Ci sono due tragedie nelle quali si è drammaticamente e vergognosamente manifestata questa crisi d’identità dell’Europa, conseguente al capovolgimento del sistema dei poteri da cui l’Unione Europea è governata. La prima tragedia è stata la disciplina micidiale e inflessibile in materia di bilanci pubblici e di pagamento del debito imposta a una Grecia già ridotta allo stremo: una disciplina insensata, dato che proprio la sua durezza ne rende impossibile il rispetto, e perciò non spiegabile se non con la volontà di impartire una lezione a tutti gli altri Paesi indebitati. La seconda tragedia è la xenofobia razzista rivelata da gran parte dei Paesi dell’Unione, soprattutto dell’est, la loro sordità al dramma dei profughi, respinti alle loro frontiere con muri, fili spinati e violenze poliziesche, e le migliaia di morti provocate dalle loro feroci politiche di esclusione e da una gigantesca e criminale omissione di soccorso. (…).

L’Unione Europea era nata per porre fine ai razzismi, alle discriminazioni e ai genocidi: non per dividere e per escludere, ma per unificare ed includere sulla base dei comuni valori dell’uguaglianza, della solidarietà e dei diritti fondamentali di tutti. Oggi essa sta capovolgendo quel ruolo. Sta mettendo gli Stati membri gli uni contro gli altri e all’interno degli Stati i ricchi contro i poveri, i poveri contro i migranti, i penultimi contro gli ultimi. Sta moltiplicando, con le leggi contro l’immigrazione – le odierne leggi razziali – le disuguaglianze di status, per nascita, tra cittadini optimo iure, semi cittadini più o meno stabilmente regolarizzati e immigrati clandestini, ridotti allo status di persone illegali o non-persone. Sta, soprattutto, mettendo in atto una gigantesca omissione di soccorso e un nuovo genocidio, sia pure per omissione: quello dei migranti che fuggono dalle guerre, dal terrore e dalle loro città ridotte a cumuli di macerie, che in migliaia ogni anno affogano in mare nel tentativo di raggiungere l’Europa e in centinaia di migliaia si affollano ai nostri confini contro barriere e fili spinati, lasciati al freddo e alla fame, dispersi e malmenati dalle nostre polizie. Sta cancellando, infine, l’ultimo e più rilevante tratto unificante dell’Unione: la libera circolazione delle persone nell’area Schengen, negata di fatto dai controlli blindati alle frontiere della Svezia con la Danimarca, della Danimarca con la Germania, della Germania con la Repubblica Ceca e con l’Austria, della Repubblica Ceca e della Slovacchia con l’Austria e con l’Ungheria, dell’Ungheria e della Macedonia con la Grecia e poi dell’Olanda con la Germania e della Francia con l’Italia.

(…). Naturalmente il trattamento disumano in tal modo inflitto a queste masse di profughi, in fuga dalle guerre e dalle devastazioni provocate in gran parte dalle nostre politiche dissennate, ha come effetto la crescita dell’odio nei confronti dell’Occidente e perciò del terreno di coltura del terrorismo. (…).

3. L’ideologia dell’inesistenza di alternative. Processi decostituenti a livello europeo e a livello degli Stati membri 

Questo crollo dell’identità e della ragion d’essere dell’Unione Europea ne ha trasformato il governo in una tecnocrazia. Venuta meno la politica, cioè il governo politico dell’economia e le politiche sociali informate all’uguaglianza e alla dignità delle persone, le funzioni di governo si sono ridotte al vigile controllo del rispetto delle leggi del mercato. Questo e non altro è il senso delle cosiddette politiche di austerità: l’attuazione tecnica, tramite prescrizioni, controlli e sanzioni, delle regole del mercato, pur se in contrasto con tutti i principi costituzionali formulati nei Trattati istitutivi e con la stessa ragion d’essere dell’Unione. (…).

Il linguaggio dell’economia del resto, a causa del carattere solamente economico ormai assunto dall’Unione, ha sostituito totalmente il linguaggio sia del diritto che della politica (…). È un linguaggio che ignora totalmente il costituzionalismo e con esso concetti normativi come “diritti fondamentali”, “uguaglianza” e “dignità della persona”. Il suo vocabolario e il suo unico criterio di razionalità sono quelli liberisti legati allo sviluppo economico e alla crescita della ricchezza, poco importa se a vantaggio non di tutti ma di una minoranza di ricchi. Rispetto a questi criteri, come ripetono spesso i governanti europei a cominciare dalla cancelliera Angela Merkel, “non ci sono alternative”. Di qui la riduzione della politica a tecnocrazia – precisamente all’applicazione tecnica delle leggi dell’economia –, cioè a una forma di potere che, come ammonì Norberto Bobbio, è antitetica alla democrazia.

Dobbiamo invece essere consapevoli che questa tesi della mancanza di alternative è falsa e smaccatamente ideologica, dato che si risolve nella legittimazione di ciò che accade solo perché accade e in una resa senza condizioni della politica all’economia e alla tecnocrazia; (…) che al contrario in politica non c’è nulla di inevitabile, essendo un tratto della politica la scelta, volta a volta, tra più politiche praticabili; che quindi esistono sempre alternative, e più che mai alle politiche attuali rivelatesi oltre tutto fallimentari anche sul piano economico, essendo state tra le cause della crisi della quale continuano, paradossalmente, a riproporsi come terapia.

Tanto meno è vero che la mancanza di politiche alternative sia dovuta, come ripetono economisti liberisti e politici di governo, alla mancanza delle risorse per finanziarle. Le risorse ci sono, ed è compito della politica trovarle attraverso adeguate politiche fiscali. (…). È quindi una decisiva redistribuzione della ricchezza che oggi una politica economica degna di questo nome dovrebbe realizzare: imponendo sulle ricchezze più scandalose imposte patrimoniali; attuando il principio della progressività delle imposte fino a raggiungere aliquote oltre il 90% per i redditi più scandalosamente elevati; introducendo, mediante trattati internazionali, limiti o quanto meno efficaci controlli sulla circolazione dei capitali onde impedirne la fuga nei paradisi fiscali.

(…). Non dimentichiamo che nel 1945, all’indomani della Liberazione e della fine della guerra più distruttiva della storia, l’Europa – e più di tutti la Germania e l’Italia – era un cumulo di macerie: sul piano economico, oltre che sul piano istituzionale e su quello politico e morale. Fu su quelle rovine, con risorse incomparabilmente inferiori a quelle attuali, che fu rifondata la democrazia nelle forme della democrazia costituzionale: sulla base dei fermi “mai più” opposti a quel tragico passato dalla politica alta di chi aveva combattuto il nazifascismo. Un mai più, innanzitutto, ai totalitarismi, attraverso i limiti e i vincoli di contenuto imposti alla politica dalle nuove costituzioni rigide, da quella italiana del 1948, a quella giapponese e a quella tedesca del 1949. Un mai più alle guerre e alle violazioni dei diritti, attraverso l’imperativo della pace formulato nella Carta dell’Onu del 1945 e la proclamazione, nel 1948, della Dichiarazione universale dei diritti umani. Un mai più ai nazionalismi aggressivi e ai conflitti politici e religiosi che avevano funestato il continente europeo, attraverso quel miracolo politico che fu, nel 1956, il progetto oggi in crisi dell’unificazione dell’Europa. Ma un mai più anche alle eccessive disuguaglianze, attraverso la costituzionalizzazione dei diritti sociali e perciò dei relativi obblighi di prestazione e di spesa a carico della sfera pubblica e, conseguentemente, una politica fiscale informata al principio della progressività delle imposte.

Oggi, in un’Europa enormemente più ricca e sviluppata, si è perduta la memoria di quei mai più opposti a quel tragico passato. Le costituzioni sono state rimosse dall’orizzonte della politica e si è sviluppata, nell’Unione Europea e nei Paesi membri, una sorta di processo decostituente attraverso il rovesciamento più sopra illustrato della gerarchia democratica dei poteri e la disinvolta restrizione dei diritti sociali e dei diritti dei lavoratori costituzionalmente stabiliti. L’attivismo decostituente dei nostri governi si è manifestato sia sul piano della dimensione formale che su quello della dimensione sostanziale delle nostre democrazie: da un lato con riforme istituzionali, come quelle italiane già ricordate, finalizzate al rafforzamento dell’esecutivo e all’indebolimento del Parlamento; dall’altro con le politiche antisociali – la demolizione del diritto del lavoro e i tagli alle spese sociali a garanzia dei diritti alla salute, all’istruzione e alla sussistenza – imposte dai mercati (…).

4. Per una rifondazione costituzionale dell’Unione Europea 

(…). La salvaguardia della democrazia non soltanto in Europa ma anche negli Stati membri richiederebbe perciò una decisa inversione di rotta delle politiche europee: dai processi decostituenti che hanno investito tanto l’Unione Europea quanto le nostre democrazie nazionali, a un processo costituente della prima quale necessario presupposto di un processo ricostituente delle seconde; dalla integrazione soltanto negativa che ha finora caratterizzato l’Europa economica, a un’integrazione anche positiva diretta a ricostruire una sfera pubblica europea e un senso comune di appartenenza all’Unione.

In questa prospettiva, un sicuro fattore di rifondazione di questo senso comune di appartenenza sarebbe oggi l’istituzione di un’Assemblea Costituente Europea o anche l’attribuzione al Parlamento europeo, da parte del Consiglio, di poteri costituenti. Solo una vera Costituzione votata da un Parlamento legittimato dal voto di tutti i popoli europei può infatti riaccreditare l’Europa, oggi in vistosa crisi di legittimità democratica, ridisegnandone con chiarezza i lineamenti federali e sociali: l’attribuzione di funzioni legislative a un Parlamento eletto su liste europee; l’istituzione di un governo federale ad esso vincolato da un rapporto di fiducia o comunque eletto anch’esso su basi europee; la conseguente creazione di un vero governo politico dell’economia e l’attribuzione alla Banca centrale europea dei poteri che spettano a tutte le banche centrali; la formazione di partiti e di sindacati europei; la previsione e, soprattutto, la garanzia di un diritto d’asilo europeo e la concessione della cittadinanza almeno ai figli di immigrati che nascono in Europa.

Ma è soprattutto sul terreno delle politiche economiche e sociali che può rifondarsi la legittimazione politica dell’Unione e il senso di appartenenza dei cittadini europei a una medesima comunità politica. Non si tratta soltanto di abbandonare le attuali politiche di rigore e di invertire la rotta fallimentare fin qui seguita: un obiettivo, tra l’altro, per la cui attuazione, come ha mostrato la vicenda greca, ben poco possono ormai fare, da soli, i singoli Stati membri. Si tratta di promuovere, mediante una rifondazione costituzionale dell’Unione, un diverso modello economico e sociale, basato sull’unità politica e sull’interesse comune di tutti i Paesi membri, e perciò sull’uguaglianza di tutti i cittadini europei nei diritti fondamentali, primi tra tutti i diritti sociali e del lavoro, e su una correlativa limitazione e regolazione dei poteri del mercato. Si tratta, in breve, di costruire un costituzionalismo europeo e, insieme, uno stato sociale europeo, mediante una pluralità di processi di unificazione giuridica e di integrazione politica e sociale. (…).

Una cosa, soprattutto, è certa. Oggi o si va avanti nel processo costituente europeo, o si va indietro, ma indietro in modo brutale e radicale dato che un fallimento dell’Unione sarebbe disastroso per tutti. (…).

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